作者：蓝方 来源：财新《新世纪》
面对教育部禁收择校费的三令五申，以“捐资助学”的名义收费乃是公开的秘密。
章轲/CFP
没有地址，没有电话号码。没有理事长姓名，更没有财务报表和项目信息。在民政机关能查到的仅是1983年注册时留下的名字：兰州市中小学幼儿教师奖励基金会。
这家基金会，排在了《中基透明指数2012排行榜》的最末位。
为了评估全国2213家公益基金会的透明度，由北京恩玖非营利组织发展研究中心运作的基金会中心网，研发了一套名为“中基透明指数（FTI）”的评价体系，提取各家基金会2011年年报数据进行评分，满分为129.4分。
兰州市中小学幼儿教师奖励基金会仅仅得了1.6分。获得同样分数的，还有另一家名字相似的基金会——酒泉市中小学幼儿教育奖励基金会。
在全国的教育系统中，与前述的两家基金会性质类似的基金会总计多达299家，它们的名称一般为某地“教育基金会”“教育发展基金会”“人民教育基金会”或者“教师奖励基金会”，业务主管单位均为地方教育局。它们的办公地址，多在地方教育局楼内；基金会的领导人，也多是地方教育局的退休干部；具体工作人员则多由教育局编制内人员兼任。
这是中国特有的现象。各个政府系统发起成立的、与其工作领域有关的基金会，构成了中国公募基金会的主体，亦被称为系统类基金会。在数量最多的六大系统类基金会中，教育系统基金会表现最引人瞩目。
一方面，它们的透明度最低。教育系统基金会的FTI得分平均仅有43分，低于系统类基金会46.06分的平均值。而根据FTI的评分规则，只要遵守法律规定在任何渠道披露年度工作报告全文、其中项目支出合计占公益支出的80%，基金会就能拿到48.8分的“基础分”。
但FTI数据显示，教育系统基金会中，有118家基金会的得分低于48.8分，这意味着它们未按《基金会管理条例》的要求披露全部信息，而这些基金会依然通过了年检。此外，教育系统基金会中，有87家没有财务信息，179家没有项目信息。
另一方面，这些不透明的基金会却有着中国最高比例的散捐。所谓“散捐”，是指基金会来自于自然人的捐赠收入。中国的慈善事业尚在起步阶段，若无大灾大难引发的全民捐赠，普通公众的捐赠比例普遍偏低，来自富人或者企业的大额捐赠，是多年来中国公益最主要的捐款来源。
根据基金会中心网的数据，2011年全国基金会中，境内自然人捐赠收入仅占捐赠收入总量的31%。然而，在教育系统这些基金会的捐赠来源中，自然人捐赠的比例却高达66%。
大规模的散捐，不仅需要公民的慈善公益意识，更需要基金会有极高的透明度和较强的执行力。而在教育基金会透明指数得分垫底的情况下，它们究竟何以获得如此多的散捐？
答案之一，择校费；答案之二，强制摊派。
变“择校费”为“捐资助学”，与教育部门的规定直接相悖，公益基金会就此沦为地方教育部门的“小金库”，且财务信息公开严重不足；以红头文件为虎皮，强制或变相摊派捐赠，完全背离公益事业“自愿无偿”的原则，属于违规行为。
随着中央和地方政府对择校费的严厉打击，以及对摊派行为的整治，这样的教育系统基金会越来越多地露出了本来面目——没有公众捐款，极少项目活动，休眠于官僚体制之内，却又霸占着公募资源和牌照，严重阻碍着中国民间公益事业的发展。
沉疴仍在慈善官办。
择校费资金池
教育系统基金会的兴起，始于上个世纪80年代末。
1986年，为了提高教师地位、改善教师待遇，国家倡议建立中国中小学幼儿教师奖励基金会，并向全国发出呼吁，希望各地都建立以奖助教师为宗旨的教师奖励基金会。一些地方的基金会在发展过程中，从单纯奖助教师，转向对贫困学生的救助、对落后地区教育事业的支持，不少机构便将名称改作某地教育基金会。
也有一些地方成立教育基金会，是出于对民间捐资助学热情的回应。尤其是在沿海地区，一些侨胞和企业家有意捐资回馈故里，地方政府遂成立基金会作为接受捐赠的平台。
还有一部分教育基金会，则“动机不纯”，与择校费相伴而生。中国教育科学研究院研究员储朝晖介绍，中国的择校费问题由来已久，最初乃是各个学校暗自收取，由此形成小金库，账目不清、贪污挪用的情况频发。
上个世纪90年代，全国开始清查小金库。一些地方政府为了规避风险、加强管理，成立了“教育基金”，向学校家长提供基金账号，变“择校费”为所谓的“捐资助学”。至于资金的分配，各地都有或明或暗的规定，很多地方由教育局局长或主管教育的副县长决定。储朝晖介绍，通常的比例是30%返回给受捐学校，30%留在教育局，40%分给地方政府。
面对教育部禁收择校费的三令五申，以“捐资助学”的名义收费乃是公开的秘密。据储朝晖的了解，这样的教育基金“几乎每个县都有”。但资金的收支管理，地方政府向来秘而不宣。
此后，一些财务管理较为规范的地区，又将“教育基金”升格为受《基金会管理条例》约束的教育基金会，将择校费收支纳入其中。而这些基金会，只是全国各地诸多收取择校费平台的冰山一角。
本以捐资助学为宗旨的四川乐山教育基金会在五六年前开始接纳择校费。这家透明度排名靠前（第210名）的基金会，在每年新学期开学之际，都与当地媒体合作为贫困学生募捐，已持续十年，在当地颇有声誉。不过，据该基金会有关负责人介绍，2011年，基金会的捐赠收入中有将近一半来自家长们对学校的“捐助”。之所以这样做，也是出于规范管理的目的。作为西部欠发达地区，县城优质教育资源稀缺，择校之风令行难止。为避免暗箱操作滋生腐败，地方政府责令所有的“择校费”一律交给基金会，基金会统筹30%开展公益活动或资助薄弱学校，70%返回本校改善办学条件。
299家教育基金会中，究竟有多少家在收取择校费？从基金会中心网收集的数据中，可以看出端倪。这些基金会具有两大特点：一方面，它们的收入规模多在千万元以上，且全部或绝大部分来源于自然人“散捐”；另一方面，它们公益支出的最大项目，都是补助相关学校的基建、改善办学条件，动辄拨款也在千万元以上。据财新记者查阅基金会中心网数据，在212家有财务信息的教育系统基金会中，至少有60家教育基金会在财务收支上呈现出以上特点。
将基金会与择校费挂钩，成为政府部门认可的次优选择。在无法实现教育资源绝对均衡的情况下，通过教育基金会规范择校费的收支，并统筹留存一定比例的资金，用于扶持弱校、均衡资源。而即便在此次优方案下，各教育基金会的项目信息公开远不尽如人意，基本上只有划拨到各学校的资金总额，具体使用分配却无明细。
这样的做法，受到学界抨击。教育部的相关文件早已明确，严禁学校以任何名义和方式收取择校费，严禁收取与入学挂钩的捐资助学款。教育基金会的“统筹管理”，并未改变滥收择校费的本质。储朝晖认为，在“次优选项”下，收取择校费的教育基金会必须实现财务的公开透明，而根本上是通过均衡教育资源，方能遏止择校费。
强制摊派平台
并不是所有的基金会都有择校费这一“捐赠”来源。
根据基金会中心网披露的数据，2011年，有65家教育基金会的捐赠收入在200万元以下。其项目基本上都是面向老师和学生的奖助，少有针对学校建设的开支。
从财务报表上来看，这些基金会也是以个人捐赠为主，且大多有“一日捐”“一元捐”等募款项目。这些募款项目究竟是针对谁而发起？
第一个回答是，教师与公职人员。多家教育基金会接受财新记者采访时表示，基金会规模小、人力少，获得捐款的方式就是组织各单位捐赠。例如机关事业单位人员每人每年捐一天工资，一人一月1元钱等。
就在2012年底，湖南省长沙市芙蓉区教育局办公室下发了一份《关于开展“芙蓉区国家工作人员慈善基金”专项募捐活动的通知》，要求局属各单位组织在职在编职工以及临聘人员，在“自愿”的原则下参照文件标准进行捐款。款项则进入长沙市芙蓉区人民教育基金会的账户。至于捐赠标准，副处级以上领导干部不少于400元/年，副科级以上不少于300元/年，其他干部职工不少于200元/年。包括交通劝导员、城管协管员、治安巡防队员在内的工作半年以上临聘人员，也要捐款50元/年。而这家基金会在全国2213家基金会中排名1877名，财务、项目、捐赠信息一概没有公示。
第二个捐款的群体，就是学生及其家长。各地基金会的常用方式，便是在3月学雷锋、9月教师节等时间段，通过开家长会或发放“倡议书”等方式，要求家长“自愿”捐款。例如在2010年，湖南汝城县全县4万多名学生家长中，有98.5%的家长向教育基金会捐了款，金额从2元至500元不等，累计捐款达71万多元，占全年募筹资金的三分之一。
还有一种方式，则是由学校出面，按需募捐。在广东省汕尾市，教育基金会每年的项目中都有一项由“市直三所学校发动”的募捐活动。基金会有关负责人坦言，由于经济欠发达，基金会的募捐非常困难。主要形式是各个学校根据自己的校园建设、硬件配置的实际需要，结合一定的节日活动，向学生家长发起募捐，基金会接收善款并分配划拨，以对学校的行为进行监督。而家长的捐赠从几十块钱到几百块钱不等，捐赠总额也不过100多万元。
“数额都不大，一块两块的，但社会影响非常恶劣。”湖南省民间组织管理局有关负责人表示，早在上世纪90年代，民政部门就曾下通知禁止各地的基金会采用行政摊派的方式募款。然而，时至2012年，民政厅领导到地方基金会调研时发现，政社不分、行政干预基金会运作的情况仍较为突出，行政摊派即是表现之一。
“为什么我要被捐款200元?！”湖南省益阳市某县的一名年轻教师，正在跟这样的摊派捐赠僵持。他告诉财新记者，2012年底，他接到学校办公室的通知，称新入职的老师必须向教育基金会捐款200元。而在此之前，他12月的工资条上，刚被扣掉了70元“捐赠款”。学校对这一款项没有任何说明，捐给谁、做什么，一概不知。而周遭的老教师们对此却毫无反应，早已习以为常。他和另一位新老师一同发邮件质问学校财务处，也没有得到任何回应。“捐你妹啊，捐给你们公款吃喝啊？”面对不知所踪的强制捐款，这位老师表示抵制。来自教师、家长或公务员的类似抱怨在各地论坛比比皆是。通过对这些教育基金会的逐一检索，财新记者不完全统计，至少有52家教育基金会能在互联网上查到有关摊派捐赠的报道、投诉或文件。
上述湖南省民间组织管理局有关负责人强调，通过下红头文件等方式募款是“完全错误的”。民政厅先后已经组织过多轮基金会负责人的培训活动，包括直接和地方政府部门的官员沟通，希望杜绝这一现象。不过，“要转变思维确实很难”。上述负责人表示，由于教育基金会基本上都是各地教育系统退休的老干部在管理，思想较为陈旧，习惯用行政手段解决问题，在他们看来，通过组织捐赠，资金来源稳定。
然而，自愿且无偿，乃是捐赠的基本原则。中国的《公益事业捐赠法》明确规定，禁止强行摊派或者变相摊派。在清华大学公共管理学院教授邓国胜看来，登记监管部门应对这种法律明确禁止的行为进行处罚，在年检时予以告诫，建立严格的退出机制。
官办真面目
在透明度榜单上排名1842名的湖南省慈利县教育基金会，基本上没有什么募捐收入。其工作人员告诉财新记者，在2000年前后筹办基金会时，曾做过学生家长每月两块钱的“自愿捐赠”，后被叫停。基金会此后收入非常少，主要就是利用400万元注册资金的孳息，做一些小规模的困难学生、老师的奖助。
“理事长也老了，想要退休了。”这位工作人员半开玩笑地表示，基金会只有一个兼职的工作人员，人手精力有限，经费困难，开展的活动少，谈不上建网站、公开信息。
类似的基金会不是少数。299家教育基金会中，有20家在2011年的捐赠收入为零；有五家的支出金额也为零。
这样的基金会，数量还在增加。随着教育部门对择校费三令五申加强治理，2012年，教育部等部门再次下发措辞严厉的《治理义务教育阶段择校乱收费的八条措施》，浙江省进一步出重拳整治择校风，着力推进“阳光招生”“阳光工程”。
针对择校收费大多以向人民教育基金会捐赠形式出现的情况，浙江省教育厅回复财新记者称，已要求各地建立教育捐赠资金审核鉴证制度，对捐赠人没有特定使用要求的非定向捐款，全部统筹用于农村学校和城市薄弱学校，不得用于平衡财政预算，不得用于发放学校教职工奖金、福利、津补贴，不得用于学校日常公用经费支出；组织开展教育基金会的定期审计，对笔数多、时间集中、金额相同或相近的教育基金会捐款进行重点核实，确认属于与择校相关的变相乱收费，依法依规作出严肃处理，直至撤销基金会登记。
“从去年开始，我们一分钱的捐赠都没有了。”丽水市一家人民教育基金会的工作人员坦言，基金会以前的基本职能就是收取择校费并分配。
“基金会应该不会取消。”上述工作人员表示，基金会此前的一些助学活动将继续进行，未来或许还是有企业的捐赠，仍然需要基金会作为接收的平台。工作人员都有编制，不愁饭碗问题，“不让收钱就不收了，下一步看上面安排。”“已经完成了使命或生存不下去的基金会，就应该有退出机制。”邓国胜认为，这些“休眠”乃至“死亡”的基金会，要么应该注销，把资产转移给其他同类型的基金会，要么就得进行大规模的改革，更换秘书长，重组理事会，激发起它们的活力。“但问题的关键，还是这些基金会的官办色彩太重。”邓国胜说，“根本就不是有志于这个事业的人来做这样一个基金会。”在他看来，教育系统这类依靠行政权力强捐或变相收费、不公开透明的基金会的大量存在，本身就是基金会行业发展的毒瘤。
事实上，由于中国尊师重教的传统，在不少从业人士看来，帮助贫困师生的募捐并不缺乏资源。即便是体制内的基金会，也能寻得诸多突破。
例如湖南省郴州市教育基金会，即在2013年1月8日详细公示了基金会2012年的收支情况。9711名捐赠个人的名字分批悉数公布，在尊重受助人隐私的前提下，基金会也公开了各个学校受助学生的人数和标准。
让郴州市教育基金会颇为得意的一项成就是，仅2012年，就有1393人在基金会设立了专项基金，共计15万元。其中甚至有幼儿园的小朋友，以120元的捐赠设立专项基金，资助其他贫困的小朋友。基金会有关负责人介绍，以个人命名的专项基金，激发了公众很大的热情，很多家长帮孩子捐500、1000块钱，成立一个以自己孩子名字命名的基金，很有意义。该基金会在2004年资助的第一批大学生，有不少参加工作后，就拿第一个月的工资到基金会成立专项基金，帮助其他需要帮助的人。
邓国胜认为，中国的基金会需要洗牌，而根子上还在于官办体制的改革。“要让真正愿意做公益的人来从事这个事业，真正建立政社分开、依法自治的现代慈善体制。”